ICCT对《加强乘用车企业平均燃料消耗量管理》征求意见稿的评论

工业和信息化部于5月7日在其网站上发布了《关于加强乘用车企业平均燃料消耗量管理的通知》（下称《监管办法》提案）并向社会公开征集意见。我们认为《监管办法》是整个乘用车第三阶段（以及以后标准）体系的关键环节，没有监管办法的标准不能称之为完整的标准，对车队油耗水平的改善的效果具有很大不确定性。纵观欧美等发达国家的车辆能效或温室气体排放标准体系，都是将标准值、核算体系、灵活达标机制和监管、不合规惩罚体系作为一个整体纳入标准法规的。因此这一提案的出台具有重要意义。

总的来说《监管办法》提案里面的条款是严格、可行的，既结合了国外标准体系里面的有益经验，也有针对中国车辆管理环节特殊性而独创的监管措施。如果这一提案能有效实施，将是实现我国第三阶段乘用车标准和2015年新乘用车整体车队油耗目标——6.9升／百公里—— 的有力保障。

在分析提案具体条款前，有必要简要介绍一下欧美及其他国家的标准体系和监管办法。这样才能更好地理解我国有哪些特殊国情，需要独创的监管办法来解决。如表一所示，世界上五大主要汽车时长都采取的对不达标的企业进行罚款的监管手段，在此基础上，一些国家还采取了吊销产品型式认证、公开点名批评的非经济手段。

罚款的根本目的在于大幅增加企业违反标准的成本，迫使其在经济利益最优化的驱使下选择改进车辆技术来达标，而不是缴付巨额罚款。罚款的根本目的决定了制订罚款额度的基本原则——边际罚款率须大于厂商的边际达标成本。最理想的罚款率（即单位超标油耗对应的罚款额）应设在本国市场上所有厂商的边际达标成本之上。比如欧盟的2015年乘用车二氧化碳排放标准里规定企业超过其目标值的第一克／公里的罚款额度为95欧元／每辆车。相比之下，经过深入调研，减低车队二氧化碳排放的边际成本大多在25欧元左右每克／公里（对于极个别企业达到50欧元或更高每克／公里的成本）。这样企业有足够的动力上新技术进行减排，而不是缴罚款。

美国从2012年的轻型车燃油经济性和温室气体标准开始，就加入了对温室气体排放标准不达标的企业进行吊销高排放车辆型式认证和罚款的双重惩罚。具体来说，联邦环保署(EPA)在给企业新车型做认证的时候，会出具“有附带条件的”型式认证。这一附带条件是：假设企业年末真实销售结果计算出来的公司平均温室气体水平可以达标。如果一个企业在计入所有灵活达标机制（如电动车乘数激励、达标配额的补偿和预支等等）仍不能达到其当年的公司平均温室气体目标值的话，EPA会从企业当年生产销售的所有新车型清单上“除掉”温室气体排放最高的一些车型直到拿掉这些车型的销售量之后该企业能达到标准。那么“拿掉”的这些车型销售量将被视为违反了当初的型式认证的“附带条件”，须当成无认证车辆违法销售进行惩罚。惩罚手段包括1）暂时吊销这些车辆的型式认证；2）每辆车酌情处以最高达37500美元的无证违法销售车辆罚款。EPA这一监管手段是继承了其对车辆常规污染物排放的监管办法，在清洁大气法(Clean Air Act)修订下（将温室气体纳入EPA管辖的污染物）将这一办法延展到温室气体管理上。

了解了美国的监管办法后，可以看出工信部《监管办法》提案的第二条核心概念与EPA吊销认证的做法类似，差别在于要求“拿掉”所有单车不符合第三阶段标准值的车型，这里体现出对国外有益经验的合理借鉴。至于我国未采取经济处罚，则是因为立法不完善和主体监管单位权限的限制。作为立法完善前的过渡政策，《监管办法》是可以有效促使企业达标的。

除此以外《监管办法》提案第三条、第六条都合理借鉴了美国的监管措施。

最后我想谈一谈罚款作为监管手段的优势。当然首先监管部门需要有合法权限执行罚款，而且罚款额度要有足够的“惩罚性”，即需要遵循之前提到的罚款额度设计原则。它的主要优势在于1）有利于保持汽车产品市场的多元化和完整性。因为有些企业的产品针对的是特殊消费群体（如豪华跑车）。这样的企业一旦公司平均不能达标，单车通常也不能达标。在《监管办法》提案措施下，基本上车型就都不能生产了。对于某些消费者来说毕竟是个损失。2）对企业未来的产品和技术部署是个相对简单的决策。企业非常清楚自己用什么技术以什么成本达标，罚款给了他们一个明确的价格信号：边际成本小于罚款的技术都可以上。

对于1）的情况，《监管办法》里第七条还赋予了企业一项灵活机制：不同企业可以在同一集团下合并达标。合并达标是欧盟的法规里的达标灵活性之一。对于企业来说，为了达标算计与谁合并比面对罚款部署技术战略要更费心计，当然在此过程中更有可能发生“钻空子“的情况，即达不达标取决于与谁合并而不是真正通过推进新的节油技术。达标可能成为各种合并计算方法的实践，而失去其推进新技术的作用。当然，《监管办法》提案里提到独立企业的合并是要满足一定条件的（集团公司对企业都实际管理控制权），因此想“钻空子”的企业不一定能够合并成功。但这一条还有待实践的验证。

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